29.07.2022

Bericht zur Evaluierung der Corona-Maßnahmen liegt vor

Der von Bundestag und Bundesregierung eingesetzte Sachverständigenausschuss hat seinen Evaluationsbericht zu den Maßnahmen zum Bekämpfen der SARS-CoV-2-Pandemie vorgelegt. Wir stellen die wichtigsten Aussagen vor.

Evaluierung Corona-Maßnahmen

Bericht liegt vor

§ 5 Abs. 9 IfSG bestimmt, dass das Bundesministerium für Gesundheit eine externe Evaluation zu den Auswirkungen der Regelungen in §§ 5, 5a, 20a, 20b, 28 bis 32, 36 und 56 IfSG im Rahmen der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite beauftragt. Der Bericht soll auch darauf eingehen, ob und inwieweit ein Reformbedarf besteht.

Der Bericht liegt nun vor und kann >>> hier heruntergeladen werden.

Der Bericht äußert teilweise Kritik an den Maßnahmen zum Eindämmen der Coronapandemie, enthält aber auch konstruktive Vorschläge:

Feststellung der epidemischen Lage

Die Konstruktion von § 5 Abs. 1 IfSG, die es dem Bundestag erlaubt, eine epidemische Lage von nationaler Tragweite festzustellen, verschafft allenfalls für einen kurzen Übergangszeitraum eine verfassungsrechtliche Legitimation.

Es ist fragwürdig, dass der Bundestag im August 2021 bei geringer Inzidenz eine „ernsthafte Gefahr für die öffentliche Gesundheit in der gesamten Bundesrepublik Deutschland“ (§ 5 Abs. 1 Satz 6 IfSG) festgestellt, im November 2021 inmitten einer systemischen Gefährdungslage diese Feststellung aber nicht mehr getroffen hat. Dies ist nicht epidemiologisch, sondern politisch durch die Verschiebung der Mehrheiten nach der Bundestagswahl zu erklären.

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§ 5 Abs. 2 IfSG juristisch zweifelhaft

Durch § 5 Abs. 2 IfSG wird die Normenhierarchie, die die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht bindet, „auf den Kopf gestellt“, schreibt der Ausschuss.

Das Bundesministerium für Gesundheit wird ermächtigt, in zahlreichen Fällen Anordnungen zu treffen und Ausnahmen von gesetzlichen Vorschriften zu gestatten. Damit werde der Inhalt von Gesetzen teilweise durch die Exekutive bestimmt.

Bestimmtheitsgebot nicht beachtet

Außerdem verletze die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen durch das Ministerium in § 5 Abs. 2 IfSG das Bestimmtheitsgebot gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Der Gesetzgeber muss nach dieser Vorschrift den Inhalt einer Verordnung maßgeblich vorausbestimmen. Dies ist bei § 5 Abs. 2 IfSG nicht der Fall. Nach Schätzungen könnten ungefähr 1.000 Normen betroffen sein. Die im begrenzten Umfang verliehene Normsetzungskompetenz der Exekutive stelle sich als „Blankovollmacht“ dar.

Vorschlag des Ausschusses

Eine verfassungsgemäße Ausgestaltung setzt voraus, dass konkrete Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Rechtsverordnungen in die einzelnen Fachgesetze aufgenommen werden. Alternativ schlägt er einen neuen Art. 80b GG vor, der Vorratsgesetze für Krisenfälle erlaubt, die der Bundestag mit einer Mehrheit von zwei Dritteln aktivieren kann.

Schutzmaßnahmen

§§ 28 bis 32 und 36 IfSG

Die wesentlichen Rechtsgrundlagen für Schutzmaßnahmen gegen Infektionskrankheiten enthalten die §§ 28 bis 32 und 36 IfSG.

Die Anwendungsbereiche der §§ 28a bis c und 36 Abs. 3 IfSG sind auf das Bekämpfen der Corona-Epidemie beschränkt. Vorausschauend müssten Regelungen geschaffen werden, die nicht nur für SARS-CoV-2 gelten, sondern allgemein für verschiedene Arten von Krankheitserregern.

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Unterscheiden zwischen Einzelverwaltungsakt und Allgemeinverfügung

Das Gremium schlägt auch vor, künftig zwischen Maßnahmen im Einzelfall gegen „Störer“ bei Vorliegen einer konkreten Gefahr (durch Einzelverwaltungsakt) und Maßnahmen, die sich an die gesamte Bevölkerung oder eine große Gruppe richten (durch Allgemeinverfügung), zu unterscheiden. Hierfür sollten jeweils besondere Rechtsgrundlagen geschaffen werden.

Unterscheiden zwischen Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit von Einzelpersonen und zum Schutz der Gesundheit der Allgemeinheit

Zudem habe sich die Unterscheidung von Maßnahmen zum „präventiven Infektionsschutz“ (§ 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG) und „weitergehenden Schutzmaßnahmen“ (§ 28a Abs. 3 Satz 3 IfSG) nicht bewährt. Daher sollte auch zwischen Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit von Einzelpersonen und zum Schutz der Gesundheit der Allgemeinheit differenziert werden, wobei beides gleich zu gewichten sei.

Verhältnis zwischen §§ 28 ff. IfSG und anderen Befugnisnormen

§ 28a Abs. 1 IfSG nimmt auf § 28 Abs. 1 IfSG und die dort geregelte Gefahrenlage Bezug. Diese liege in einer Epidemie immer vor und kann daher das Handeln der Exekutive praktisch kaum begrenzen.

Im Recht der Gefahrenabwehr werde die Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen nicht nur durch eine Umschreibung der zulässigen Rechtsfolgen hergestellt, sondern auch durch einschränkende Voraussetzungen im Tatbestand. Daher sollte künftig das Anordnen von Schutzmaßnahmen, wie in Polizei- und Ordnungsgesetzen üblich, von dem Überschreiten von Eingriffsschwellen abhängig sein.

Ermächtigung zum Erlass der SchAusnahmV

Die auf § 28c IfSG gestützte „COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung“ (SchAusnahmV) definiert in § 2 die Begriffe „geimpfte Person“, „genesene Person“ und „getestete Person“. Seit März 2022 sind diese Definitionen mit § 22a IfSG verknüpft. Ob geimpfte/genesene und möglicherweise auch getestete Personen von Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, ist grundrechtsrelevant und bedarf einer klaren gesetzlichen Regelung im IfSG.

Absonderung

Klare Worte wählt der Ausschuss für die in § 30 IfSG geregelte Absonderung, d.h. der Anordnung von Quarantäne und Isolation. Dies ist eine Maßnahme der Freiheitsentziehung gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG, die unter dem Richtervorbehalt von Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG steht. Weil ein Richtervorbehalt während einer Pandemie nicht praktikabel sei, solle geprüft werden, ob die Maßnahme der Absonderung nicht durch eine in ihrer Wirkung ähnliche, aber nicht den Richtervorbehalt voraussetzende Maßnahme ersetzt werden könnte, z.B. durch eine „Verkehrsbeschränkung“. Hierbei dürften die Betroffenen zwar die häusliche Wohnung verlassen, sie müssten aber Menschenansammlungen meiden, z.B. Veranstaltungen fernbleiben und den ÖPNV nicht nutzen.

Autor*in: Uwe Schmidt (Uwe Schmidt unterrichtete Ordnungsrecht, Verwaltungsrecht und Informationstechnik.)