16.09.2019

Welche Beteiligungsarten des Personalrats gibt es?

Wollen Sie sich über Ihre Befugnisse bei der Wahrnehmung Ihrer Aufgaben klar werden, ist die Prüfung der Beteiligungsqualität zwingend erforderlich. Als Beteiligungsqualität werden die Auswirkungen der einzelnen Verfahrensarten auf die Durchsetzung der Personalratsinteressen verstanden, wie sie sich nach dem maßgebenden PersVG ergeben.

Welche Beteiligungsarten des Personalrats gibt es?

Überblick der Beteiligungsarten des Personalrats:

  • Volle Mitbestimmung führt im Konfliktfall zu einer Entscheidung der Einigungsstelle, die auch die oberste Dienstbehörde bindet.
  • Volle Mitbestimmung mit Evokationsrecht des obersten Regierungsgremiums führt dazu, dass Beschlüsse der Einigungsstelle aufgehoben werden können, wenn wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berührt wird.
  • eingeschränkte Mitbestimmung: Empfehlungscharakter der Einigungsstellenentscheidung mit Letztentscheidung der obersten Dienstbehörde
  • Mitwirkung: Es findet zwar ein Stufenverfahren, nicht aber ein Einigungsstellenverfahren statt; die oberste Dienstbehörde entscheidet abschließend.
  • Anhörung in Form der Abgabe einer Stellungnahme durch den Personalrat

In den für die Mitbestimmung vorgesehenen beiden Verfahren gilt, dass Dienststelle und Personalrat grundsätzlich gleichberechtigt an der Entscheidung der beabsichtigten Maßnahme beteiligt sind. Ohne die – ausgedrückte oder stillschweigende – Zustimmung des Personalrats darf eine diesen Verfahren unterliegende Maßnahme nicht vollzogen werden.

 

Volle Mitbestimmung

Die der vollen Mitbestimmung unterliegenden Tatbestände sind in den einzelnen Personalvertretungsgesetzen im Einzelnen beschrieben, aber bei den 17 PersVGen keineswegs einheitlich. In manchen Gesetzen werden die Tatbestände in mehreren Paragrafen aufgeführt.

Nach § 51 Abs. 1 Satz 1 (Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein (MBG SH) hat der Personalrat mitzubestimmen bei allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken. Das MBG SH kennt keinen gesetzlich festgelegten Katalog mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen. Die Vorschrift des § 51 Abs. 1 MBG SH konkretisiert vielmehr den bereits in § 2 Abs. 1 MBG SH enthaltenen Grundsatz der „Allzuständigkeit“ des Personalrats, die in Form der uneingeschränkten Mitbestimmung wahrgenommen wird. Allerdings grenzt § 55 MBG SH das Mitbestimmungsrecht für den Fall ein, dass wegen eventuell befürchteter Auswirkungen der Maßnahme auf das Gemeinwohl die Gewalt der Landesregierung berührt ist.

Auch andere Personalvertretungsgesetze sehen unter bestimmten Voraussetzungen eine Allzuständigkeit vor (Bremen, Hamburg, Rheinland-Pfalz).

Versagungskatalog

Die Mitglieder des Personalrats haben bei personellen Einzelangelegenheiten oftmals einen gesetzlich bestehenden Versagungskatalog bei einer Zustimmungsverweigerung zu beachten. Danach kann auch bei einem Mitbestimmungsverfahren die Zustimmung zur Maßnahme nur verweigert werden, wenn einer oder mehrere Gründe zutreffend sein sollten:

  1. wenn die Maßnahme gegen ein Gesetz, eine Verordnung, eine Bestimmung in einem Tarifvertrag, eine gerichtliche Entscheidung, den Frauenförderplan oder eine Verwaltungsanordnung oder gegen eine Richtlinie (z.B. i.S.d. § 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG) verstößt oder
  2. die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass durch die Maßnahme der betroffene Beschäftigte oder andere Beschäftigte benachteiligt werden, ohne dass dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt ist, oder
  3. die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass der Beschäftigte oder Bewerber den Frieden in der Dienststelle durch unsoziales oder gesetzwidriges Verhalten stören werde

Dieser Versagungskatalog gilt für die PersVGen des Bunds und der Länder Bayern, Hamburg, Hessen, Saarland, Sachsen und Thüringen.

 

Eingeschränkte Mitbestimmung

Bei der vollen Mitbestimmung können Sie Ihren Beteiligungswillen besser durchsetzen als in dem Verfahren der eingeschränkten Mitbestimmung. Letzteres stellt dennoch die zweithöchste Stufe der Personalratsbeteiligung dar. Über die fehlende Zustimmung des Personalrats entscheidet die Einigungsstelle. Im Unterschied zur vollen Mitbestimmung darf dieses unabhängige Gremium bei der eingeschränkten Mitbestimmung aber keine Letztentscheidung treffen, sondern nur eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde.

Bei folgenden Aufgabenbereichen besteht ein eingeschränktes Mitbestimmungsrecht:

  • Personalangelegenheiten der Beamten
  • Rechtsstatus der Arbeitnehmer betreffende Personalmaßnahmen
  • organisatorische Maßnahmen, soweit sie nicht der Mitwirkung unterliegen oder aber von der Personalratsbeteiligung ausgenommen sind
  • Fragen der Lehrveranstaltungen

Grundsatz ist, dass nach Auffassung des BVerfG Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, nicht den Stellen entzogen werden dürfen, die der Volksvertretung verantwortlich sind.

Je nach Maßgabe des einzelnen Personalvertretungsgesetzes unterliegen weitere Maßnahmen dem eingeschränkten Mitbestimmungsverfahren.

 

Mitbestimmung als Richtigkeitskontrolle

Die Richtigkeitskontrolle ist ein Bestandteil des jeweils auf eine Maßnahme bezogenen Beteiligungsrechts im Bereich der uneingeschränkten oder der eingeschränkten Mitbestimmung. Sie umfasst nicht nur die Kontrolle durch den Personalrat, sondern auch das Verfahren der formalen Beteiligung und jenes bei der Konfliktlösung.

Vereinzelt besteht auch eine Richtigkeitskontrolle im Rahmen eines Mitwirkungsverfahrens, beispielsweise bei der Entlassung von Beamten.

Ermessensspielraum für die Dienststellenleitung

Ist der Dienststellenleitung aufgrund einer gesetzlichen oder tarifvertraglichen Regelung die Ausgestaltung, also die Art des Vollzugs der Einzelmaßnahmen, überlassen, wird der Dienststellenleitung ein Ermessensspielraum durch die Vorschrift eingeräumt. Der Personalrat hat bei solchen Maßnahmen auf die Einhaltung

zu achten und wirkt damit auf die Richtigkeit des Ergebnisses hin.

Gleichbehandlung

Nach dem arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz ist es der Dienststelle verwehrt, einzelne Beschäftigte oder Gruppen von ihnen von allgemein begünstigenden Regelungen auszunehmen oder sie schlechterzustellen, ohne dass dies durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist. Dieser Grundsatz wird auch durch den Freiwilligkeitsvorbehalt nicht ausgeschlossen. Auch bei freiwilligen Leistungen muss die Dienststelle die Voraussetzungen so abgrenzen, dass nicht sachwidrig oder willkürlich ein Teil der Beschäftigten von den Vergünstigungen ausgeschlossen wird. Eine unterschiedliche Behandlung ist sachfremd, wenn es hierfür keine billigenswerten Gründe gibt.

Nicht nur für Benachteiligungen, sondern auch für Begünstigungen gegenüber anderen Beschäftigten gilt der Gleichbehandlungsgrundsatz.

Transparenz

Jede Handlung einer Dienststelle, die von dem Beteiligungskatalog des maßgebenden Personalvertretungsgesetzes erfasst ist, muss nicht nur für die betreffenden Beschäftigten, sondern auch von der Belegschaft, vertreten durch den Personalrat, nachvollziehbar sein. Das ist der Fall, wenn die an die Maßnahme geknüpften normvollziehenden Handlungen durchschaubar sind. Hierzu zählen:

  • Stellenausschreibungen unter Angabe des Anforderungsprofils
  • Stellenbeschreibungen und -bewertungen
  • nachprüfbare und offene Verhaltens- und Leistungskontrollen
  • Wertungen der Berufserfahrung
  • Fristeneinhaltung

 

Mitbestimmung auf Antrag

Eine antragsabhängige Mitbestimmung bezieht sich entweder auf alle mitbestimmungspflichtigen Personalangelegenheiten für einen bestimmten Personenkreis oder auf bestimmte Tatbestände.

Solche Tatbestände sind:

  • die Gewährung von Unterstützungen, Vorschüssen, Darlehen und entsprechenden sozialen Zuwendungen
  • das Geltendmachen von Ersatzansprüchen gegen Beschäftigte
  • unter bestimmten landesgesetzlich geregelten Voraussetzungen Versetzungen, Zuweisungen und Abordnungen mit einer Dauer von weniger als der im jeweiligen PersVG aufgeführten Zeitspanne
  • das Einleiten eines förmlichen Disziplinarverfahrens gegen einen Beamten
  • Entlassungen von Beamten auf Probe oder auf Widerruf, wenn sie dies nicht selbst beantragt haben (nach BPersVG und einzelnen Landespersonalvertretungsgesetzen ist dies aber nur mitwirkungspflichtig)
  • die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand (nach BPersVG und einzelnen Landespersonalvertretungsgesetzen ist diese aber nur mitwirkungspflichtig)

Bei nachstehendem Personenkreis hängt das Tätigwerden des Personalrats bei einer mitbestimmungspflichtigen Personalmaßnahme von einem Antrag des Beschäftigten ab:

Beamte auf Zeit, Beamte auf Probe

  • leitende Beschäftigte
  • Entscheidungsbefugte in Personalangelegenheiten
  • Beschäftigte mit überwiegend wissenschaftlicher oder künstlerischer Tätigkeit
  • Beschäftigte an Hochschulen, soweit sie nicht völlig von der Geltung des PersVG ausgenommen sind

Wichtig ist, dass die Dienststelle den Beschäftigten im konkreten Einzelfall darüber informieren muss, dass er die Mitbestimmung beim zuständigen Personalrat beantragen kann.

 

Mitbestimmungsgrenzen

Die Mitbestimmungsgrenzen einzuhalten ist für die Dienststelle und den Personalrat gleichermaßen eine wichtige Aufgabe. Fehler entstehen häufig interessenbedingt. Die Dienststelle hat oftmals ein Interesse daran, in einem konkreten Fall nicht die Mitbestimmung beim Personalrat beantragen zu müssen. Hingegen möchte der Personalrat bei Personalmaßnahmen in bestimmten Personenkreisen mitbestimmen, obwohl ihm gesetzlich dieses Recht nicht eingeräumt worden ist. Dies kann zu erheblichen Beteiligungsmängeln führen.

Haben Sie festgestellt, dass bei dem zur Beratung anstehenden Tatbestand ein Mitbestimmungsrecht besteht, egal in welcher Auswirkung, sind dennoch Grenzen zu beachten. Diese sind:

Der Ausschluss von der Mitbestimmung bedeutet, dass die sonst zuständige Personalvertretung nicht berechtigt ist, in einer Personalmaßnahme mitzubestimmen, weil der Betreffende einem besonderen Personenkreis angehört.

Der Mitbestimmungsausschluss bezieht sich nur auf personelle Einzelmaßnahmen!

Für folgende Personenkreise bestehen Ausschlussregelungen:

  • politische Beamte, leitende Angestellte und Beamte von einer im Gesetz näher bezeichneten höheren Besoldungsgruppe an sowie entsprechende Dienstposteninhaber
  • Für den Dienstposteninhaber ist die Dotierung der Beamtenstelle maßgebend. Es können auch dort geführte Angestellte von dem Ausschluss betroffen sein.
  • Nach einzelnen Personalvertretungsgesetzen sind auch bestimmte Einzelfallmaßnahmen, z.B. Abordnungen und Umsetzungen, von der Mitbestimmung ausgeschlossen, die auf einem Reform- oder Umstrukturierungskonzept beruhen, wenn
    1. das Konzept auch mindestens Rahmenbedingungen für den notwendigen personellen Vollzug enthält und
    2. an dessen Ausarbeitung die bei den für den personellen Vollzug zuständigen Dienststellen gebildeten Personalräte oder an ihrer Stelle die zuständigen Stufenvertretungen den in a) genannten Teilen des Konzepts zugestimmt haben.

Eine die Mitbestimmung ausschließende Regelung

Eine die Mitbestimmung des Personalrats ausschließende gesetzliche oder tarifvertragliche Regelung besteht dann, wenn in ihr ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist, es also zum Vollzug nicht mehr eines Ausführungsakts bedarf. Eine solche Regelung besitzt Ausschließlichkeitscharakter, weil sie vollständig, umfassend und erschöpfend ist.

 

Mitwirkungsverfahren

In einigen PersVGen sind bestimmte Verwaltungshandlungen lediglich dem Mitwirkungsverfahren unterworfen worden, so z.B. in Bayern Maßnahmen zur Förderung der Familienfreundlichkeit der Arbeitsbedingungen, die Bestellung und Abberufung von Beauftragten nach § 98 SGB IX und von Gleichstellungsbeauftragten sowie Ansprechpartnern. Die Beteiligung des Personalrats bei Kündigungen unterliegt in vielen PersVGen ebenfalls nur der Mitwirkung, in anderen hingegen der Mitbestimmung.

In den Stadtstaaten Bremen und Hamburg sowie in den Ländern Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein ist die Beteiligung des Personalrats in Form eines Mitwirkungsverfahrens gesetzlich nicht vorgesehen. In Niedersachsen wird statt des Begriffs „Mitwirkungsverfahren“ der des „Herstellens des Benehmens“ gesetzlich verwendet. Dort bestehen besondere Fristen bei Äußerung und Zuleitung der Stellungnahme.

Das Mitwirkungsverfahren kann sowohl von der Dienststelle als auch von dem zuständigen Personalrat veranlasst werden.

  • Die zuständige Dienststellenleitung oder eine andere befugte Person in der Dienststelle teilt dem Personalrat (meistens schriftlich) die Absicht über eine vorgesehene mitwirkungspflichtige Maßnahme mit und bittet etwaige Einwendungen mitzuteilen. Zugleich wird Gelegenheit zur Erörterung gegeben. Nach einzelnen LPVGen hat der Personalrat das Recht, diese Erörterung zu verlangen.
  • In Bayern, Berlin, Hessen und im Saarland kann die zuständige Personalvertretung der Dienststelle in schriftlicher Form einen Vorschlag unterbreiten, eine mitwirkungspflichtige, initiativantragsfähige Maßnahme durchzuführen.

Verweigert der Personalrat sein Einverständnis bei einer der Mitwirkung unterliegenden Maßnahme, so wird von Einwendungen und nicht von Zustimmungsverweigerungen gesprochen.

 

Anhörung durch die Dienststelle

Die Anhörung ist die schwächste der förmlichen Beteiligungsrechte des Personalrats, da es bei diesem Verfahren weder auf die Zustimmung des Personalrats noch auf eine andere Verständigung ankommt. Auch mit der Anhörung – und nicht nur beim Mitwirkungsverfahren – wird das sogenannte Benehmen, nicht aber das Einvernehmen hergestellt.

Ist die Beteiligung des Personalrats in einer anhörungspflichtigen Angelegenheit unterblieben, kann die eventuell bereits durchgeführte Maßnahme angefochten werden. Sofern es rechtlich und tatsächlich möglich ist, muss eine solche Maßnahme auf Verlangen des Personalrats wegen eines Verfahrensmangels von der Dienststelle zurückgenommen werden.

Gute Argumente können schlagen

Auch wenn das Beteiligungsrecht schwach ist, können gute Argumente des Personalrats überzeugen. Deshalb sollte gut überlegt werden, was der Personalrat zur Sache beitragen möchte, wenn eine Änderung im Sinne des Personalrats bewirkt werden soll. Die Beteiligungsform der Anhörung sollte deshalb nicht zu gering geschätzt oder gar „belächelt“ werden. Bleibt aber der Dienststellenleiter trotz guter Argumente des Personalrats bei seiner Auffassung, wird dies der Personalrat hinnehmen müssen.

Autor: Werner Plaggemeier (langjähriger Herausgeber der Onlinedatenbank „Personalratspraxis“)