30.09.2022

Änderung der Gefahrstoffverordnung – das ist geplant

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) hat im März einen Referentenentwurf zur Änderung der Gefahrstoffverordnung (und anderer Arbeitsschutzverordnungen) vorgelegt. Er sieht die Umsetzung des Exposition-Risiko-Konzepts vor und beinhaltet auch Regelungen zu Asbest. Das Stellungnahmeverfahren der „Beteiligten Kreise“ wurde am 30. Juni abgeschlossen. Als Nächstes steht die Erstellung des Regierungsentwurfs an.

Alt und neu

Überblick über die Novelle der Gefahrstoffverordnung

Erster Schritt im Prozess der Entstehung von Gesetzen und Verordnungen ist der Referentenentwurf. Er wird vom fachlich zuständigen Ministerium erstellt. Dabei beraten sich die zuständigen Fachreferenten und Fachreferentinnen mit Verbänden, Organisationen, Behörden und Fachleuten aus der Wissenschaft. Der Referentenentwurf wird dann mit allen anderen Ministerien und dem Kanzleramt abgestimmt (so genannte Ressortabstimmung).

Der Referentenentwurf der Gefahrstoffverordnung sieht Folgendes vor:

Risikobasiertes Maßnahmenkonzept

Die Novelle der Gefahrstoffverordnung (GefStoffV) legt den Fokus auf eine verbesserte Prävention arbeitsbedingter Krebserkrankungen. Ein wesentliches Element hierbei: das risikobezogene Maßnahmenkonzept bei Tätigkeiten mit krebserzeugenden Gefahrstoffen der Kategorie 1A oder 1B, das nun vollständig implementiert werden soll. Dadurch werden insbesondere Schutzmaßnahmen an das statistische Risiko gekoppelt, dass jemand durch eine konkrete Tätigkeit an Krebs erkrankt.

Tätigkeiten mit Asbest

Tätigkeiten mit Asbest, die beim Bauen im Bestand älterer Gebäude auch heute noch auftreten können, sind davon besonders betroffen. Mit dieser Änderung der Gefahrstoffverordnung werden diesbezüglich die Ergebnisse des nationalen Asbestdialogs umgesetzt. Europarechtliche Vorgaben hierzu finden sich in der Krebsrichtlinie (Richtlinie 2004/37/EG) sowie in der Asbestrichtlinie (Richtlinie 2009/148/EG), die in dem vorliegenden Verordnungsentwurf berücksichtigt werden.

Sonstige Änderungen

Darüber hinaus werden mit dieser Änderung der Gefahrstoffverordnung bestehende Rechts- und Vollzugsprobleme gelöst sowie sprachliche und strukturelle Verbesserungen vorgenommen, die größtenteils vom Ausschuss für Gefahrstoffe (AGS) angeregt wurden.

Ein wichtiges Beispiel hierfür sind Ergänzungen bei den Regelungen zur Gefährdungsbeurteilung, wonach dort auch psychische Belastungen zu berücksichtigen sind, die bei Tätigkeiten mit Gefahrstoffen entstehen können.
Im Rahmen der Änderung der PSA-Benutzungsverordnung (Artikel 2) ist ein Verweis in § 2 Abs. 1 Nr. 1 an die geänderte Rechtslage anzupassen. Gleiches gilt für die Änderung der Biostoffverordnung (Artikel 3) in Bezug auf die in Anhang II enthaltene Fußnote.

Das Exposition-Risiko-Konzept

Durch das nun in der Gefahrstoffverordnung aufgeführte Exposition-Risiko-Konzept wird das statistische Risiko, im Laufe des Lebens eine arbeitsbedingte Krebserkrankung zu erleiden, erstmals objektiv beschrieben. Dieses Konzept ermöglicht es, den bisherigen Automatismus aufzuheben, der die Einstufung eines Stoffs als krebserzeugend der Kategorie 1A oder 1B zwangsläufig mit undifferenzierten Maßnahmen verknüpft hat.

Das Exposition-Risiko-Konzept geht von zwei risikobasierten Werten aus:

  • zum einen die Akzeptanzkonzentration, bei deren Unterschreitung von einem geringen Risiko (4:10.000, d.h. vier Erkrankungsfälle auf 10.000 Beschäftigte) auszugehen ist, im Laufe des Lebens an Krebs zu erkranken
  • zum anderen die Toleranzkonzentration, bei deren Überschreitung von einem hohen Risiko (4:1.000) auszugehen ist

Durch die Anwendung des Risikokonzepts werden Schutzmaßnahmen bei Tätigkeiten mit krebserzeugenden Gefahrstoffen der Kategorie 1A oder 1B folglich an die Höhe des ermittelten Risikos gekoppelt. Dieses Risikokonzept zum Schutz vor solchen Gefahrstoffen wurde im Ausschuss für Gefahrstoffe schon vor 15 Jahren erarbeitet und soll nunmehr (endlich) vollständig in die Gefahrstoffverordnung übernommen werden.

Regelungen zu Asbest

In diesem Zusammenhang werden ebenfalls die bestehenden Regelungen zu Asbest an das Risikokonzept angepasst und zugleich zusammengefasst und aktualisiert. Die Änderungen basieren auch auf den Ergebnissen des nationalen Asbestdialogs und tragen der Tatsache Rechnung, dass insbesondere bei nicht vermeidbaren Arbeiten in und an älteren Gebäuden nach wie vor große Arbeitsschutzprobleme bei Asbest bestehen. Durch den derzeitigen hohen Bedarf im Wohnungsbau, beispielsweise aufgrund energetischer Sanierungen oder der barrierefreien Gestaltung von Wohnungen, werden diese Probleme deutlich verstärkt.

Umsetzung des Exposition-Risiko-Konzepts in der Gefahrstoffverordnung

Wesentliche Aspekte der Umsetzung dieses Konzepts in die Verordnung sind die Streichung von Anhang II Nr. 1 „Asbest“ und die Übernahme der Regelungen in den Paragrafenteil (neuer § 11 „Herstellungs- und Verwendungsbeschränkungen zu Asbest“ sowie § 11a „Anforderungen an Tätigkeiten mit Asbest“). Die nachfolgenden Paragrafen verschieben sich entsprechend.

Außerdem werden in den Begriffsbestimmungen entsprechende Absätze für „Akzeptanzkonzentration“ und „Toleranzkonzentration“ sowie der Begriff des „verbindlichen Beurteilungsmaßstabs“ eingefügt. In den späteren Regelungen wird die Akzeptanzkonzentration weitgehend mit Arbeitsplatzgrenzwerten gleichgestellt.

Informations- und Mitteilungspflichten

Bedeutsam sind auch die Regelungen zu Informations- und Mitteilungspflichten desjenigen, der Tätigkeiten an baulichen und technischen Anlagen veranlasst, wenn diese Gefahrstoffe enthalten können, die im Rahmen der Tätigkeiten zu besonderen Gesundheitsgefahren führen können. Die Pflichten greifen bereits dann, wenn Gefahrstoffe enthalten sein können, ihr Vorhandensein also noch nicht feststeht.

Neuformulierung von Schutzmaßnahmen

Die Schutzmaßnahmen bei Tätigkeiten mit krebserzeugenden, keimzellmutagenen und reproduktionstoxischen Gefahrstoffen der Kategorie 1A und 1B werden vollständig neu formuliert. Hierzu gehört auch der neue § 10a „Besondere Aufzeichnungs-, Mitteilungs- und Unterrichtungspflichten bei Tätigkeiten mit krebserzeugenden, keimzellmutagenen oder reproduktionstoxischen Gefahrstoffen der Kategorie 1A oder 1B“. Hier finden sich jetzt auch die Regelungen zum Expositionsverzeichnis über die Beschäftigten, die ebendiese Tätigkeiten ausüben und bei denen die Gefährdungsbeurteilung eine Gefährdung der Gesundheit der Beschäftigten ergibt.

Die „Besonderen Vorschriften für bestimmte Gefahrstoffe und Tätigkeiten“ für Unternehmen, die Arbeiten mit Asbest vornehmen (wollen), z.B. zur Fach- und Sachkunde, sollen sich zukünftig in Anhang I Nr. 3 wiederfinden.
Die bisherigen Regelungen zu Pentachlorphenol und seinen Verbindungen in Anhang II Nr. 3 sollen entfallen, da bereits seit einiger Zeit in der Verordnung (EU) 2019/1021 des Europäischen Parlaments und des Rats vom 20. Juni 2019 über persistente organische Schadstoffe entsprechende Herstellungs- und Verwendungsbeschränkungen bestehen.
Schließlich wird Anhang II Nr. 5 „Biopersistente Fasern“ neu gefasst. Durch die Neufassung werden die Regelungen an Anlage 1 Eintrag 4 der Chemikalien-Verbotsverordnung (ChemVerbotsV) angepasst und so ein Gleichlauf der Inverkehrbringens- mit den Herstellungs- und Verwendungsbeschränkungen erreicht.

Unterscheidung der Expositionsschwere bei Asbest

Bei den Tätigkeiten mit Asbest wird die Unterscheidung zwischen „fest“ und „lose gebundenem“ Asbest aufgegeben; stattdessen wird jetzt zwischen Tätigkeiten mit „geringer“, „mittlerer“ und „hoher Exposition“ unterschieden. Da die Regelungen zu Tätigkeiten mit Asbest auch für private Haushalte gelten, wird festgelegt, dass Privatpersonen nur Tätigkeiten mit niedrigem Risiko durchführen dürfen; Tätigkeiten mit hoher Exposition bleiben Fachfirmen mit entsprechender Sachkunde vorbehalten.

Ausnahmen bei Überdeckungsarbeiten

Bisher sind „Überdeckungsarbeiten“ von asbesthaltigen Bauteilen grundsätzlich verboten, wobei es in der Praxis viele Auslegungsprobleme gibt. Jetzt wird u.a. festgelegt, dass z.B. das Anstreichen oder Tapezieren von asbesthaltigen Putzen erlaubt sein und nicht unter das Verbot fallen soll.

Erkundungsgebot im Gebäudealtbestand

Ein wesentlicher Kostenfaktor bei den geänderten Regelungen wird auch das „Erkundungsgebot“ im Gebäudealtbestand sein: Dabei wird zunächst bei allen Bauwerken, mit deren Errichtung vor dem 31. Oktober 1993 begonnen wurde – zu diesem Zeitpunkt ist in Deutschland ein vollständiges Asbestverbot in Kraft getreten –, (widerlegbar) unterstellt, dass asbesthaltige Bauteile vorhanden sein könnten.

Da das Erkundungsgebot auch für private Haushalte gilt, werden auch diese vor dem Beginn von Renovierungsarbeiten entsprechende Informationen einholen müssen.

Verweis auf weitere Regelungen

Nähere Einzelheiten – ob z.B. auch vor dem Tapezieren oder Löcherbohren in älteren Häusern entsprechende Ermittlungen erforderlich sind – sollen im Technischen Regelwerk, z.B. in der TRGS 519, geregelt werden.
Durch die Änderung der PSA-Benutzungsverordnung (Artikel 2) wird die veraltete Verweisung auf die deutsche Produktsicherheitsverordnung durch eine Verweisung auf die einschlägige europäische Verordnung (EU) 2016/425 ersetzt.

Entsprechendes gilt für die Änderung der Biostoffverordnung (Artikel 3) in Bezug auf die in Anhang II enthaltene Fußnote, bei der die inzwischen veraltete Verweisung auf die Verordnung (EU) Nr. 388/2012 durch die Verordnung (EU) 2021/821 ersetzt wird.

Rückmeldung zum Referentenentwurf der Gefahrstoffverordnung

Die bis zum Ende der Frist am 30. Juni eingegangenen 31 (teilweise recht umfangreichen) Stellungnahmen begrüßen meist den Entwurf, es gibt jedoch auch einige kritische Anmerkungen:

  • So geht die Novelle z.B. dem Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) hinsichtlich des Schutzes der Arbeitnehmer nicht weit genug.
  • Der Verband „Haus und Grund“ befürchtet negative Auswirkungen auf Sanierungen im Altbestand, weil insbesondere private Eigentümer möglicherweise aus Furcht vor nicht kalkulierbaren Kosten beim Auffinden von Asbest auf die Sanierung insgesamt verzichten, was angesichts der Notwendigkeiten der Klimakrise natürlich fatal wäre.
  • So schlägt der Verband „Haus und Grund“ – ebenso wie z.B. auch die Bauindustrie – vor, die Entfernung von Asbest aus unserer Umwelt als gesamtgesellschaftliche Aufgabe zu begreifen, deren Kosten man nicht allein den Gebäudeeigentümern aufbürden dürfte.
  • Hierzu wird die Bildung eines staatlichen Fonds angeregt, der mit den entsprechenden Finanzmitteln ausgestattet sein sollte. Es wird darauf hingewiesen, dass es in einigen unserer Nachbarländer bereits entsprechende Reglungen gibt.
  • Daneben gibt es natürlich auch zahlreiche Hinweise und Vorschläge zu Einzelaspekten des Entwurfes.

Wie geht es jetzt weiter?

Die Anmerkungen aus den Stellungnahmen werden von der Fachebene im Arbeitsministerium jetzt ausgewertet (eventuell unter Rücksprache mit den Betroffenen) und ggf. in den Referentenentwurf eingearbeitet. Damit wird die finale Fassung des Gesetzentwurfs erstellt. Auf diesen Schritt warten nun alle mit großer Spannung. Stimmt das Bundeskabinett (Bundesregierung) dieser Fassung zu, spricht man vom Regierungsentwurf.

Stellungnahme des Bundesrats

Da die Bundesländer im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland einen wesentlichen Anteil an Mitbestimmung haben, ist neben dem Parlament, also dem Bundestag (bei Gesetzen), auch der Bundesrat maßgeblich am Gesetzgebungsverfahren beteiligt.

Die 16 Bundesländer prüfen in ihren Arbeits- und Sozialministerien also ebenfalls den Entwurf der Bundesregierung genau und beraten in Fachausschüssen über den Regierungsentwurf. Der Bundesrat kann zu einem Gesetzentwurf im Rahmen des ersten Durchgangs eine Stellungnahme abgeben, die (bei einem Gesetzentwurf) an den Bundestag weitergeleitet wird.

Bundesratsverfahren

Bei Verordnungen, die allein von der Bundesregierung erlassen werden, ist das Bundesratsverfahren der letzte Schritt: Stimmt der Bundesrat einem Verordnungsentwurf zu, kann die Verordnung in Kraft treten. Meist nimmt der Bundesrat jedoch noch Änderungen an den Entwürfen vor; diesen Änderungen muss die Regierung (das Bundeskabinett) noch zustimmen.

Das Bundesratsverfahren dauert in der Regel einige Wochen, ggf. wenige Monate. Es gibt jedoch auch Fälle – z.B. bei der Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (AwSV) –, in denen mehrere „Durchgänge“ im Bundesrat erforderlich sind. Bei der AwSV dauerte dies mehrere Jahre!

Wenn alle erforderlichen (zustimmenden) Beschlüsse vorliegen, wird die Verordnung im Bundesgesetzblatt (BGBl) veröffentlicht und kann danach zu dem in der Verordnung genannten Termin (Tag nach der Veröffentlichung) in Kraft treten.

 

Autor*in: Ulrich Welzbacher