6/8.2.1 Auskunft über Beanstandungen bei Eichkontrollen

OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 22. Juni 2005 – 4 LB 30/04

(1) Sachverhalt

Der Kläger begehrt von der Beklagten Auskunft über Beanstandungen bei Füllmengenkontrollen der Eichbehörden.

Füllmengenkontrollen

Die schleswig-holsteinischen Eichämter führten für das Jahr 2001 Füllmengenkontrollen an Fertigpackungen verschiedener Hersteller durch. Dabei wurde in vielen Fällen eine unkorrekte Abfüllpraxis der Unternehmen in Form von „unterfüllten“ Verpackungen festgestellt. Zur Ahndung der Verstöße wurden gegen verschiedene Unternehmen Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet, die in Verwarnungen oder Bußgeldbescheiden mündeten.

Verbraucherorganisation

Am 4. Dezember 2002 beantragte der Kläger als Dachverband der deutschen Verbraucherorganisation vom Ministerium für Wirtschaft des Landes Schleswig-Holstein als Aufsichtsbehörde Auskunft über die konkreten Beanstandungen bei den Füllmengenkontrollen der Eichbehörden durch Einsichtnahme in die der Beklagten vorliegenden Ergebnisprotokolle.

Zur Begründung trug er vor, die Verbraucher hätten einen Anspruch darauf, zu erfahren, welche Betriebe mit welchen Produkten wegen Nichtbeachtung rechtlicher Bestimmungen von den Eichämtern beanstandet worden seien.

Bußgeldregelungen maßgeblich?

Das vormals beklagte Ministerium lehnte das Auskunftsbegehren mit Bescheid vom 23. Dezember 2002 ab. Das Begehren des Klägers sei nicht nach dem schleswig-holsteinischen Informationsfreiheitsgesetz (IFG-SH), sondern nach den für das Bußgeldverfahren vorrangigen bundesrechtlichen Regelungen des § 46 OWiG i.V.m. § 475 Abs. 4 StPO zu beurteilen. Gemäß § 475 Abs. 4 StPO könnten Privatpersonen nur Auskünfte erteilt werden, wenn sie ein berechtigtes Interesse darlegten.

Ein Anspruch aus § 475 Abs. 4 StPO scheitere jedoch am gemäß Art. 14 GG besonders geschützten Interesse der betroffenen Unternehmen an der Bewahrung ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, zu denen die Kontrollergebnisse zählten. Eine Offenbarung dieser Geheimnisse könne nur zum Schutz eindeutig höherwertiger Rechtsgüter der Allgemeinheit wie etwa Leib oder Leben in Betracht kommen, nicht aber aus Gründen des Verbraucherschutzes.

(2) Entscheidung des Gerichts

Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrten Auskünfte.

Der Fall ist nach dem Informationsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein (IFG-SA) zu beurteilen, nicht nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz.

Protokolleinsicht gefordert

Der Kläger verlangt Einsicht in die Protokolle der von den Eichämtern 2001 durchgeführten Füllmengenprüfung, er begehrt keine Auskünfte über die Sanktionierung einzelner Unternehmen wegen beanstandeter Füllmengenunterschreitungen. Dass daraus später zum Teil Ordnungswidrigkeitenverfahren entstanden sind, ändert daran nichts. Ein Verwaltungsverfahren (in dessen Rahmen die Probennahme stattgefunden hat) und ein Bußgeldverfahren sind zwei verschiedene Dinge.

Der grundsätzlich bestehende Auskunftsanspruch (§ 4 IFG-SH) scheitert an entgegenstehenden schutzwürdigen Belangen Dritter (§ 11 Abs. 1 IFG-SH).

Dem Anspruch stehen schutzwürdige Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der betroffenen Unternehmen entgegen.

Bei den beanstandeten Füllmengenunterschreitungen handelt es sich um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der betroffenen Unternehmen.

Geschäftsgeheimnisse

Weil § 11 Abs. 1 IFG-SH den Begriff Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nicht definiert, ist insofern auf Rechtsprechung und Schrifttum zu anderen Vorschriften, die diesen Rechtsbegriff verwenden – insbesondere § 17 UWG – zurückzugreifen.

Danach ist ein Geschäfts- oder Betriebsgeheimnis jede im Zusammenhang mit einem Geschäftsbetrieb stehende, nicht offenkundige, sondern nur einem begrenzten Personenkreis bekannte Tatsache, an deren Geheimhaltung der Betriebsinhaber ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse hat und die nach seinem bekundeten oder doch erkennbaren Willen auch geheim bleiben soll.

Die festgestellten Füllmengenunterschreitungen sind Tatsachen, die im Zusammenhang mit dem Geschäftsbetrieb der betroffenen Fertigpackungshersteller stehen. Diese Tatsachen sind nicht offenkundig, da sie nur den Eichbehörden und den Unternehmen selbst bekannt sind.

Die beanstandeten Unternehmen haben auch ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse an der Geheimhaltung der Prüfdaten.

Wettbewerbsfähigkeit

Ein solches Interesse ist bereits dann gegeben, wenn die Geheimhaltung der Tatsache für die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens von Bedeutung ist, etwa wenn ihr Bekanntwerden den eigenen Wettbewerb schwächen kann. Entscheidend ist insoweit allein die objektive Interessenlage des Geheimnisträgers, die einer Güterabwägung nicht zugänglich ist.

Umsatzeinbußen denkbar

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Offenbarung der jeweiligen Füllmengenunterschreitungen sich negativ auf die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmen auswirken kann. Es liegt nahe, dass das Bekanntwerden einer solchen Abfüllpraxis den Ruf der betroffenen Unternehmen zumindest zeitweilig beeinträchtigen und das Verbraucherverhalten entsprechend beeinflussen würde, was Umsatzeinbußen zur Folge hätte.

Einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Unternehmen steht auch nicht die mögliche Rechtswidrigkeit der Abfüllpraxis entgegen.

Denn zumindest nicht jedes rechtswidrige Verhalten kann ohne Weiteres aus dem Schutzbereich des Geschäfts- und Betriebsgeheimnisses ausgeschlossen sein. Zwar ist im wettbewerbsrechtlichen Schrifttum umstritten, ob der sitten- oder gesetzwidrige Inhalt eines Geheimnisses grundsätzlich bedeutungslos ist, oder ob Geheimnisse, deren Verwendung gegen die öffentlichen Ordnung oder die guten Sitten verstoßen würden, vom wettbewerbsrechtlichen Schutz ausgenommen sind.

Kein „Sittenverstoß”

In der Unterfüllung von Fertigpackungen liegt jedoch kein Verstoß gegen die öffentliche Ordnung oder die guten Sitten. Denn ein solcher Verstoß kann nicht allein aus einem Verstoß gegen Verbote in Gesetzen oder Verwaltungsvorschriften hergeleitet werden. Es bedarf dazu vielmehr eines Rechtsverstoßes, der gleichzeitig tragende Grundsätze der Rechtsordnung berührt. Die „einfache“ Rechtswidrigkeit eines Verhaltens reicht dafür nicht aus.

Die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der betroffenen Unternehmen sind als schutzwürdige Belange i.S.d. § 11 Abs. 1 IFG-SH den Interessen der Allgemeinheit überzuordnen.

Schutzwürdige Interessen

Die schutzwürdigen Belange der betroffenen Unternehmen überwiegen hier das Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit. Dem Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen kommt in der Abwägung bereits deshalb ein erhebliches Gewicht zu, weil sie – als selbstständiges vermögenswertiges Gut – der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG unterfallen.

Dabei kann offen bleiben, ob dies zur Folge hat, dass ein Überwiegen des verfassungsrechtlich geschützten Geheimhaltungsinteresses gegenüber dem nur einfachgesetzlich ausgeprägten Informationsanspruch der Öffentlichkeit der Regelfall ist. Zumindest kann der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht allein hinter dem durch das IFG-SH nur einfachgesetzlich ausgeprägten Informationsrecht der Allgemeinheit zurücktreten. Vielmehr kommt eine Offenbarung im Einzelfall nur dann in Betracht, wenn sie zum Schutz eindeutig höherer Rechtsgüter der Allgemeinheit erforderlich ist. Das ist vorliegend nicht der Fall.

Die Abwägung der betroffenen Rechtsgüter kann nur zugunsten der betroffenen Unternehmen ausfallen.

Keine Nachteile für die Allgemeinheit

Insbesondere drohen der Allgemeinheit bei Zurückhaltung der Informationen über einzelne Unterfüllungen von Fertigpackungen keine erheblichen gesundheitlichen oder wirtschaftlichen Nachteile. Das Interesse der Allgemeinheit beschränkt sich vielmehr auf die Möglichkeit, Kenntnis von Unregelmäßigkeiten der Abfüllpraxis der betroffenen Unternehmen zu haben und den Kauf unterfüllter Packungen zu vermeiden, auch um die Unternehmen mittelbar zu einer verbraucherfreundlichen Abfüllpraxis zu bewegen.

Verbraucherschutz von geringem Rang

Mithin beschränkt dieses Interesse sich auf Aspekte des Verbraucherschutzes. Weil der Verbraucherschutz kein Rechtsgut von Verfassungsrang ist, muss er grundsätzlich hinter von Art. 14 GG geschützten Rechtspositionen zurücktreten und kann auch im vorliegenden Einzelfall die Belange der betroffenen Unternehmen nicht überwiegen.

Für die überwiegende Schutzwürdigkeit der Belange der betroffenen Unternehmen im Einzelfall spricht insbesondere die Möglichkeit erheblicher wirtschaftlicher Nachteile aufgrund einer Offenbarung der Füllmengenprotokolle.

Etwas anderes ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass die geheim zu haltenden Tatsachen auf einem gesetzeswidrigen Verhalten der betroffenen Unternehmen beruhen.

Ahndung bereits erfolgt

Denn insoweit ist zu berücksichtigen, dass festgestellte Verstöße gegen die Füllmengenvorgaben bereits von den Eichbehörden als Ordnungswidrigkeiten geahndet worden sind. Dabei ist von dem gesetzlich gewährten Ermessensspielraum je nach Sanktionswürdigkeit des Verstoßes in Form von Bußgeldbescheiden und Verwarnungen Gebrauch gemacht worden.

„Prangerwirkung“

Eine Offenlegung der Informationen hätte wegen der möglichen negativen wirtschaftlichen Auswirkungen für die betoffenen Unternehmen einen eigenständigen, wohl gegenüber der Ahndung nach dem OWiG auch erheblicheren Sanktionscharakter, liefe also auf eine Doppelbestrafung hinaus. Zudem würde insofern – anders als im Bußgeldverfahren – nicht nach dem jeweiligen Grund des Verstoßes differenziert, da dieser nicht ohne Weiteres aus den Prüfprotokollen hervorgeht.

Überdies muss zugunsten der betroffenen Unternehmen berücksichtigt werden, dass die Prüfergebnisse aus dem Jahre 2001 stammen, also nicht mehr die aktuelle Abfüllpraxis der Unternehmen widerspiegeln.

(3) Ergänzende Hinweise

Rechtswidriges Verhalten gehört ebenfalls zu den Geschäftsgeheimnissen – diese Erkenntnis hat für einige Verwunderung gesorgt. Sie entspricht aber geltendem Recht.

Politische Hoffnungen

Die Hoffnung, alle möglichen Sachverhalte auf dem Umweg über die Informationsfreiheit in die politische Diskussion einführen zu können, hat sich damit nicht erfüllt.

(4) Weiterer Fortgang des Verfahrens

Revision abgelehnt

Der Kläger war mit dem Ergebnis des Verfahrens nicht einverstanden und legte Revision beim Bundesverwaltungsgericht ein. Dieses lehnte die Annahme der Revision jedoch ab (Beschluss vom 9. Januar 2006 – BVerwG 3 B 125.05).