(a) Klageantrag

Angegriffene Vorschriften

Das Königreich der Niederlande hat mit Klageschrift, die am 10. Februar 1994 eingegangen ist, gemäß Artikel 173 EG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigerklärung

(Die Abkürzung „ABl. L“ bezieht sich auf den Teil L des Amtsblatts der Europäischen Union, wo die entsprechenden Dokumente veröffentlicht sind. Das Amtsblatt ist abrufbar auf dem Server www.europa.eu.int ).

(b) Vorgeschichte der angegriffenen Regelungen

Erklärung von Maastricht

In der Erklärung zum Recht auf Zugang zu Informationen (ABl. 1992, C 191, S. 101) im Anhang (Nr. 17) der Schlussakte des am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichneten Vertrags über die Europäische Union heißt es: „Die Konferenz ist der Auffassung, dass die Transparenz des Beschlussverfahrens den demokratischen Charakter der Organe und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung stärkt. Die Konferenz empfiehlt daher, dass die Kommission dem Rat spätestens 1993 einen Bericht über Maßnahmen vorlegt, mit denen die den Organen vorliegenden Informationen der Öffentlichkeit besser zugänglich gemacht werden sollen.“

Erklärung von Birmingham

Auf der Tagung der Staats- bzw. Regierungschefs der Mitgliedstaaten vom 16. Oktober 1992 in Birmingham nahm der Europäische Rat nach ausführlicher Erörterung der Frage, wie man die Gemeinschaft ihren Bürgern näherbringen kann, eine Erklärung mit dem Titel „Erklärung von Birmingham – Eine bürgernahe Gemeinschaft“ an.

In dieser Erklärung beauftragte der Europäische Rat die Außenminister, vor der Tagung des Europäischen Rates in Edinburgh im Dezember 1992 „Mittel und Wege vorzuschlagen, um die Arbeit der Gemeinschaftsorgane transparenter zu gestalten, was auch die Möglichkeit einzelner öffentlicher Beratungen des Rates einschließt“. Außerdem ersuchte er die Kommission, „ihre Arbeiten zur Verbesserung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den ihr und anderen Gemeinschaftsorganen vorliegenden Informationen bis Anfang nächsten Jahres abzuschließen“.

Bei der Tagung der Staats- bzw. Regierungschefs der Mitgliedstaaten vom 12. Dezember 1992 in Edinburgh wiederholte der Europäische Rat das Ersuchen, das er in Birmingham an die Kommission gerichtet hatte.

Mitteilung vom 5. Mai 1993

Auf dieses Ersuchen hin legte die Kommission am 5. Mai 1993 die Mitteilung 93/C 156/05 mit dem Titel „Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die sich im Besitz der Gemeinschaft befinden“ (ABl. 1993, C 156, S. 5), vor.

In dieser Mitteilung schlug die Kommission u.a. vor, grundsätzlich, vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen, den Zugang zu den Dokumenten der Organe zu gewähren. Darüber hinaus schlug sie eine Reihe von Mindestanforderungen und Grundprinzipien für die Einführung einer Politik des Zugangs zu Dokumenten vor. Schließlich forderte sie die anderen Organe auf, daran mitzuarbeiten, und schlug für diese Politik die Form einer interinstitutionellen Vereinbarung vor.

Mitteilung vom 2. Juni 1993

Im Anhang II ihrer Mitteilung 93/C 166/04 vom 2. Juni 1993 mit dem Titel „Transparenz in der Gemeinschaft“ (ABl. 1993, C 166, S. 4) arbeitete die Kommission die grundlegenden Prinzipien und Voraussetzungen für den Zugang zu Dokumenten aus, die mit den anderen Organen abgestimmt werden sollten.

Tagung von Kopenhagen

Auf der Tagung der Staats- bzw. Regierungschefs vom 22. Juni 1993 in Kopenhagen forderte der Europäische Rat „den Rat und die Kommission auf, ihre Arbeiten hinsichtlich des Zugangs der Öffentlichkeit zu Informationen im Einklang mit dem Grundsatz, dass die Bürger möglichst umfassenden Zugang zu Informationen erhalten, fortzusetzen“. Nach Ansicht des Europäischen Rates sollte dabei „angestrebt werden, die erforderlichen Maßnahmen bis Ende 1993 zu treffen.“

Verhaltenskodex

Daraufhin erließen der Rat und die Kommission am 6. Dezember 1993 einvernehmlich einen Verhaltenskodex, der die Grundsätze für den Zugang der Öffentlichkeit zu in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten festlegt, wobei vereinbart wurde, dass jedes der beiden Organe diese Grundsätze vor dem 1. Januar 1994 durch spezifische Vorschriften verwirklicht.

Beschluss des Rates

Am selben Tag erließ der Rat den Beschluss 93/662 zur Festlegung seiner Geschäftsordnung, die in ihrer seit dem 7. Dezember 1993 geltenden Fassung folgenden Artikel 22 enthält: „Die Bedingungen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Rates, deren Bekanntgabe keine schwerwiegenden oder nachteiligen Folgen hat, werden vom Rat festgelegt.“

Durchführungsbeschluss

Mit dem Beschluss 93/731 erließ der Rat auf der Grundlage des Artikels 151 Absatz 3 EG-Vertrag, der ihn zum Erlass einer Geschäftsordnung ermächtigt, und des genannten Artikels 22 Vorschriften zur Durchführung der im Verhaltenskodex aufgeführten Grundsätze. Dieser Beschluss trat gemäß seinem Artikel 10 am 1. Januar 1994 in Kraft.

(c) Wesentliche Informationszugangsregelungen des Beschlusses 93/731

Nach Artikel 1 Absatz 1 des Beschlusses 93/731 erhält die Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten des Rates gemäß den Bedingungen dieses Beschlusses.

Wesentliche Regelungen

Nach Absatz 2 dieser Vorschrift gilt als Dokument des Rates „vorbehaltlich des Artikels 2 Absatz 2 unabhängig vom Datenträger jedes im Besitz des Rates befindliche Schriftstück mit bereits vorhandenen Informationen“.

Nach Artikel 2 Absatz 2 ist, wenn der Urheber des betreffenden Dokuments eine natürliche oder juristische Person, ein Mitgliedstaat, ein anderes Gemeinschaftsorgan oder eine andere Gemeinschaftsinstitution oder eine sonstige einzelstaatliche oder internationale Organisation ist, der Antrag unmittelbar an den Urheber des Dokuments zu richten.

Die Formerfordernisse für die Einreichung eines solchen Antrags sind in Artikel 2 Absatz 1 festgelegt.

Nach Artikel 3 wird der Zugang zu einem Dokument durch Genehmigung der persönlichen Einsichtnahme in das betreffende Dokument oder durch Bereitstellung einer Kopie gewährt:

Versagungsgründe

Auf diese Regelungen kann sich jeder Bürger der Europäischen Union berufen.

(a) Klage gegen den Verhaltenskodex

Argumentation der Niederlande

Die niederländische Regierung meint, der Verhaltenskodex stelle keine Handlung dar, die Rechtswirkungen entfalte, da es sich weder um einen Rechtsakt im Sinne des Artikels 189 EG-Vertrag noch um einen sonst in den Verträgen vorgesehenen Rechtsakt handle, sondern um einen politischen Text, in dem politische Vereinbarungen zwischen der Kommission und dem Rat niedergelegt seien.

Sollte jedoch der Verhaltenskodex als selbstständiger Beschluss mit Rechtswirkungen anzusehen sein, müsste er für nichtig erklärt werden, da er entgegen den Erfordernissen des Artikels 190 EG-Vertrag nicht die Rechtsgrundlage anführe, auf die er gestützt sei.

Bewertung des Gerichts:

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Nichtigkeitsklage gegen alle Handlungen der Organe, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form gegeben.

Rolle des Verhaltenskodex

Wie sich insbesondere aus der Präambel und dem vorletzten Abschnitt des Verhaltenskodex mit der Überschrift „Durchführung“ ergibt, spiegelt dieser Kodex das Einvernehmen zwischen Kommission und Rat über die Grundsätze für den Zugang zu den Dokumenten dieser beiden Organe wider, wobei beide aufgefordert werden, diese Grundsätze durch spezifische Vorschriften zu verwirklichen.

Somit gibt der Verhaltenskodex nur den Rahmen für spätere Beschlüsse vor, die anders als der Kodex Rechtswirkungen erzeugen sollen. Indem der Kodex die allgemeinen Leitlinien vorzeichnet, anhand derer die beiden Organe Maßnahmen bezüglich der Vertraulichkeit und der Bereitstellung der in ihrem Besitz befindlichen Dokumente treffen werden, entspricht er dem Bemühen von Rat und Kommission, zu verhindern, dass sich ihre Praxis auf diesem Gebiet erheblich auseinanderentwickelt.

Freiwillige Koordinierung

Da es somit um eine Handlung geht, die Ausdruck einer bloßen freiwilligen Koordinierung ist und somit für sich genommen keine Rechtswirkungen erzeugen soll, ist die Klage, soweit sie gegen den Verhaltenskodex gerichtet ist, für unzulässig zu erklären.

(b) Klage gegen den Beschluss 93/731

Die niederländische Regierung macht geltend, der Rat habe sich zu Unrecht auf die Artikel 151 Absatz 3 EG-Vertrag und 22 seiner Geschäftsordnung als Rechtsgrundlage für den Beschluss 93/731 gestützt, da diese Vorschriften nur seine interne Organisation beträfen.

Außenwirkung der Regelung

Der streitige Beschluss gehe nämlich weit über den Anwendungsbereich interner Organisations- und Verwaltungsvorschriften des Rates hinaus und stelle eine Handlung dar, die ausdrücklich gegenüber den Bürgern Rechtswirkungen erzeugen solle. So stelle der Zugang der Öffentlichkeit zu den Ratsdokumenten das Grundprinzip des Beschlusses dar (Artikel 1); Rechtsfolgen für den Einzelnen träten insbesondere durch die Einreichung konkreter Anträge auf Zugang zu einem Dokument (Artikel 2), durch die Ablehnung dieser Anträge (Artikel 4) und durch die Anfechtungsmöglichkeiten gegenüber Entscheidungen über die Versagung des Zugangs zu einem Dokument (Artikel 7) ein.

Auch wenn man unterstelle, dass interne Maßnahmen in Ausnahmefällen Außenwirkung entfalten könnten, könne eine Regelung, die wie im vorliegenden Fall gerade Rechte des Einzelnen begründen solle, nicht auf der Grundlage von Vorschriften erlassen werden, die den Rat zum Erlass von Maßnahmen über seine interne Organisation und Arbeitsweise ermächtigten.

Einzelstaatliche Regelungen

Im innerstaatlichen Recht der meisten Mitgliedstaaten ist allgemein als Verfassungs- oder Rechtsgrundsatz das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu den Dokumenten verankert, die im Besitz der Behörden sind.

Politische Aktivitäten

Außerdem ist auf Gemeinschaftsebene die Bedeutung dieses Rechts wiederholt bekräftigt worden, insbesondere in der Erklärung zum Recht auf Zugang zu Informationen im Anhang Nr. 17 der Schlussakte zum Vertrag über die Europäische Union, in der dieses Recht mit dem demokratischen Charakter der Organe verknüpft wird. Im Übrigen hat der Europäische Rat den Rat und die Kommission wiederholt zur Durchführung dieses Rechts aufgefordert.

Entsprechend dieser Entwicklung, die eine immer stärkere Betonung des Rechts des Einzelnen auf Zugang zu den Dokumenten, die im Besitz der Behörden sind, erkennen lässt, hat der Rat es für erforderlich gehalten, die Regelungen seiner internen Organisation, die bisher auf dem Geheimhaltungsgrundsatz beruhte, zu ändern.

Fehlende Gesetzesregelungen

Solange der Gemeinschaftsgesetzgeber keine allgemeine Regelung über das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu den Dokumenten, die im Besitz der Gemeinschaftsorgane sind, erlassen hat, müssen diese die Maßnahmen, die die Behandlung darauf gerichteter Anträge betreffen, aufgrund ihrer internen Organisationsgewalt erlassen, in deren Räumen sie geeignete Maßnahmen treffen können, um das reibungslose Arbeiten ihrer Dienststellen im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung zu gewährleisten.

Dass der Beschluss 93/731 Rechtswirkungen gegenüber Dritten entfaltet, kann seine Qualifizierung als interne Maßnahme nicht in Frage stellen. Es spricht nämlich nichts dagegen, dass eine Regelung über die interne Organisation der Arbeit eines Organs solche Wirkungen entfaltet.

(c) Klage gegen Art. 22 der Geschäftsordnung des Rates

Die niederländische Regierung macht geltend, der Gegenstand des geänderten Artikels 22 der Geschäftsordnung gehe weit über die Grenzen interner Organisationsvorschriften des Rates hinaus, sodass er nicht zu einer Regelung gehören könne, die lediglich die interne Organisation und Verwaltung eines Organs betreffen solle.

Befugnis zur Selbstorganisation

Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Dazu genügt der Hinweis, dass die streitigen Maßnahmen zu den Maßnahmen gehören, die ein Organ beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts im Rahmen seiner Befugnis zur Selbstorganisation erlassen darf.