(a) Ausschluss des Informationsrechts während „verwaltungsbehördlicher Verfahren“

Artikel 3 der Richtlinie 90/313/EWG lautet:

Vorgaben der EU

„(1) Vorbehaltlich der Absätze 2,3 gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass die Behörden verpflichtet werden, allen natürlichen und juristischen Personen auf Antrag ohne Nachweis eines Interesses Informationen über die Umwelt zur Verfügung zu stellen.

Die Mitgliedstaaten legen die praktischen Regeln fest, nach denen derartige Informationen tatsächlich zugänglich gemacht werden.

(2) Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu einer derartigen Information abgelehnt wird, wenn diese folgendes berührt:

·	die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden, die internationalen Beziehungen und die Landesverteidigung;
·	die öffentliche Sicherheit;
·	Sachen, die bei Gericht anhängig oder Gegenstand von Ermittlungsverfahren (einschließlich Disziplinarverfahren) sind oder waren oder die Gegenstand von Vorverfahren sind;
·	Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse einschließlich des geistigen Eigentums;
·	die Vertraulichkeit personenbezogener Daten und/oder Akten;
·	Unterlagen, die von einem Dritten übermittelt worden sind, der dazu nicht gesetzlich verpflichtet war;
·	Informationen, deren Bekanntgabe die Wahrscheinlichkeit einer Schädigung der Umwelt in dem betreffenden Bereich noch erhöhen würde.

Informationen, die sich im Besitz der Behörden befinden, werden auszugsweise übermittelt, sofern es möglich ist, Informationen zu Fragen, die die oben aufgeführten Interessen berühren, auszusondern.“

Das UIG 1994 trifft insoweit folgende Regelung:

Umsetzung in deutsches Recht

Der Informationsanspruch besteht gemäß § 7 Absatz 1 Nummer 2 UIG nicht „während der Dauer eines Gerichtsverfahrens oder eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens sowie eines verwaltungsbehördlichen Verfahrens hinsichtlich derjenigen Daten, die der Behörde aufgrund des Verfahrens zugehen“.

Kritik der EU-Kommission

Die Kommission macht geltend, der Ausschluss vom Zugang zur Information während der Dauer eines „verwaltungsbehördlichen Verfahrens“ gemäß § 7 Abs. 1 Nummer 2 UIG sei weiter als der Bereich der in Artikel 3 Abs. 2 Unterabsatz 1 dritter Gedankenstrich der Richtlinie vorgesehenen Ausnahme, die nur das „Vorverfahren“ erfasse.

Die Bundesregierung erwidert, in Deutschland umfasst der Begriff „Vorverfahren“ alle verwaltungsbehördlichen Verfahren, die einem gerichtlichen Verfahren vorangingen und deren Ereignis in einem gerichtlichen Verfahren vor einem Verwaltungsgericht nachprüfbar sei.

Begriff des „Vorverfahrens“

Wie der Gerichtshof schon in seinem Urteil vom 17. Juni 1998 in der Rechtssache C–321/96 für Recht erkannt hat, ist ein Verwaltungsverfahren im Sinne von § 7 Abs. 1 Nummer 2 UIG, das lediglich eine Maßnahme der Verwaltung vorbereitet, nur dann ein „Vorverfahren“ im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Richtlinie, wenn es einem gerichtlichen oder quasigerichtlichen Verfahren unmittelbar vorausgeht und durchgeführt wird, um Beweise zu beschaffen oder ein Ermittlungsverfahren durchzuführen, bevor das eigentliche Verfahren eröffnet wird.

Zu weite deutsche Regelung

Somit geht, wie die Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, der vollständige Ausschluss des „verwaltungsbehördlichen Verfahrens“ durch das UIG über die in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 dritter Gedankenstrich der Richtlinie geregelte Ausnahme heraus.

Die Rüge der Kommission ist somit in diesem Punkt berechtigt.

(b) Unberechtigtes Erheben von Gebühren für Auskünfte

Artikel 5 der Richtlinie 90/313/EWG lautet:

Vorgaben der EU

„Die Mitgliedstaaten können für die Übermittlung der Informationen eine Gebühr erheben, die jedoch eine angemessene Höhe nicht überschreiten darf.“

Das UIG 1994 trifft insoweit folgende Regelung:

Deutsche Regelung

§ 10 Absatz 1 UIG, die Umweltinformationsgebührenverordnung (UIGGebV) und das Gebührenverzeichnis im Anhang zu dieser Verordnung sehen die Zahlung von Gebühren und Auslagen zur Deckung der voraussichtlichen Kosten für Amtshandlungen aufgrund des Gesetzes vor. Nach der Verordnung können im Übrigen im Falle der Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen Gebühren erhoben werden.

Kritik der EU-Kommission

Nach Ansicht der Kommission ist die deutsche Regelung mit Artikel 5 der Richtlinie unvereinbar, da sie zum einen die bei der Übermittlung von Informationen über die Umwelt erhobene Gebühr nicht auf einen angemessenen Betrag begrenze und zum anderen die Erhebung einer Gebühr selbst im Fall der Ablehnung eines Informationsersuchens gestatte.

Zum ersten Teil dieser Rüge führt die Kommission aus, § 10 Absatz 1 UIG ermächtige die deutschen Behörden, Gebühren und Auslagen zur Deckung der „voraussichtlichen Kosten“ einer Nachforschung zu erheben; zudem hänge nach der UIGGebV und dem Gebührenverzeichnis die Höhe der Gebühren vom Arbeitsaufwand ab, der der Verwaltung im Rahmen der Zusammenstellung von Unterlagen entstehe.

Die Kommission macht in ihrer Klageschrift hierzu geltend, dass nicht jede mit einem Informationsbegehren in Bezug auf die Umwelt verbundene Amtshandlung gebührenpflichtig sein dürfe und dass nur in Ausnahmefällen, in denen ein besonders hoher Zeitaufwand für Suche, Zusammenstellung, Interessenabwägung und Aussonderung nicht zugänglicher Informationen erforderlich geworden sei, eine angemessene Gebühr erhoben werden dürfe.

Zugangsbarriere

Die deutsche Gebührenregelung, die auf dem Grundsatz der Deckung der voraussichtlichen Kosten beruhe, genüge nicht dem Erfordernis, dass die Gebühr nicht prohibitiv sein dürfe, da die Gebührensätze im Gebührenverzeichnis in einer Höhe festgelegt seien, die einer Zugangsbarriere gleichkomme.

Daher bringe die deutsche Regelung den Grundsatz nicht zum Ausdruck, dass die Gebühren einen angemessenen Betrag nicht übersteigen dürften. Die Pflicht zur Erhebung kostendeckender Gebühren stehe daher zumindest für den Fall der Berücksichtigung eines hohen Zeitaufwands im Widerspruch zum Erfordernis der Angemessenheit der Gebühren im Sinne von Artikel 5 der Richtlinie.

Erwiderung der Bundesregierung

Die Bundesregierung erwidert, dass nach der streitigen Regelung die Höhe der Gebühren zwar vom investierten Arbeits- und Zeitaufwand abhänge, jedoch stets in einem angemessenen Verhältnis zum Wert der Information für den Abtragsteller stehen müsse, und dass die Behörden aus Billigkeitsgründen die Möglichkeit hätten, die Gebühr zu ermäßigen oder von ihrer Erhebung ganz abzusehen. Eine Abstufung der Gebühren sei notwendig, um die sehr unterschiedlichen Sachverhalte zu berücksichtigen, die in der Praxis auftreten könnten. Daher setze die deutsche Regelung Artikel 5 der Richtlinie ordnungsgemäß um.

Die Kommission erwidert darauf, dass das alles im UIG 1994 nirgends stehe.

Das Gericht bewertet diese Argumentation wie folgt:

Bewertung des Gerichts

Artikel 5 der Richtlinie ermächtigt die Mitgliedstaaten bereits seinem Wortlaut nach, für die Übermittlung von Informationen über die Umwelt eine Gebühr zu erheben. Daher kann dem Vorbringen der Kommission, dass die Erhebung einer solchen Gebühr nur in Ausnahmefällen gerechtfertigt sei, nicht gefolgt werden.

Jedoch darf die Gebühr nach der erwähnten Bestimmung eine angemessene Höhe nicht überschreiten. Da die Richtlinie selbst keine entsprechenden Anhaltspunkte enthält, muss die Bedeutung des Begriffs „angemessene Höhe“ im Licht ihres Zwecks bestimmt werden.

Zweck der Richtlinie

Es ist Hauptzweck der Richtlinie, den Einzelnen ein Recht auf freien Zugang zu Informationen über die Umwelt zu verleihen und diese Information allen natürlichen und juristischen Personen auf Antrag ohne Nachweis eines Interesses zugänglich zu machen. Daher darf die Auslegung des Begriffs „angemessene Höhe“ in Artikel 5 der Richtlinie Einzelne, die Informationen erhalten möchten, hiervon nicht abhalten und ihr Recht auf Zugang zu diesen Informationen nicht beschränken.

Somit ist der Begriff „angemessener Betrag“ in Artikel 5 der Richtlinie derart zu verstehen, dass die Richtlinie einen Mitgliedstaat nicht ermächtigt, die gesamten den öffentlichen Haushalten durch eine Zusammenstellung von Unterlagen tatsächlich entstandenen, namentlich mittelbaren, Kosten auf Einzelne abzuwälzen, die einen Antrag auf Information gestellt haben.

Nach § 1 UIGGebV werden für Amtshandlungen der Behörden des Bundes aufgrund des UIG Gebühren gemäß dem Gebührenverzeichnis in der Anlage zur Verordnung erhoben. Nach § 2 UIGGebV können die Behörden die Höhe der Gebühren insbesondere dann ermäßigen, wenn dies aus Billigkeitsgründen geboten erscheint und die gewährten Informationen keinen wirtschaftlichen Wert besitzen.

Differenzierte Gebührenregelungen

Das Gebührenverzeichnis unterscheidet drei Fälle: Erstens sind mündliche und sogenannte einfache schriftliche Auskünfte gebührenfrei. Zweitens wird für eine umfassende schriftliche Auskunft eine Gebühr von 50 bis 1.000 DM erhoben. Drittens ist für die Zur-Verfügung-Stellung von Akten oder sonstigen Informationsträgern eine Gebühr von 20 bis 10.000 DM je nach Umfang des betreffenden Vorgangs zu entrichten.

Im letzteren Fall unterscheidet das Gebührenverzeichnis zwischen drei Fallgruppen: In den sogenannten einfachen Fällen werden 20 bis 200 DM, bei umfangreichen Maßnahmen zur Zusammenstellung der Unterlagen 200 bis 2.000 DM und im Einzelfall bei außergewöhnlich aufwendigen Maßnahmen zur Zusammenstellung von Unterlagen, insbesondere wenn zum Schutz öffentlicher und privater Belange in zahlreichen Fällen Daten ausgesondert werden müssen, 2.000 bis 10.000 DM berechnet.

Im Licht der Argumentation, auf die die Kommission ihre Rüge stützt, wie auch des Inhalts der deutschen Regelung ist festzustellen, dass die Kommission nicht dargetan hat, dass diese Regelung dem Zweck des Artikels 5 der Richtlinie widerspricht, zu verhindern, dass die bei der Übermittlung einer Information über die Umwelt erhobene Gebühr einen angemessenen Betrag übersteigt.

Daher ist die Rüge der Kommission insoweit unbegründet.

Gebühren für Ablehnung

Zum zweiten Teil der Rüge, Artikel 5 der Richtlinie sei nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden, macht die Kommission geltend, diese Bestimmung erlaube keine Erhebung von Gebühren für die Ablehnung des Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen. Denn bei einer Ablehnung finde keine „Übermittlung von Informationen“ über die Umwelt in Sinne der Richtlinie statt. Auch widerspreche die in der UIGGebV vorgesehene Erhebung einer Gebühr auch bei einer Ablehnung der Grundintention der Richtlinie, die eine Beschränkung des freien Zugangs zur Information nur nach Maßgabe der von ihr festgelegten Kriterien und in den in ihr ausdrücklich genannten Fällen gestatte.

Argumente der Bundesregierung

Die Bundesregierung vertritt dagegen die Ansicht, Artikel 130s EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 175 EG), der die Rechtsgrundlage der Richtlinie erst darstelle, ermächtige den Rat nicht, den Mitgliedstaaten Vorgaben in Bezug auf Verwaltungsgebühren zu machen. Daher könne Artikel 5 der Richtlinie nur so verstanden werden, dass er der Erhebung unangemessen hoher Gebühren entgegenstehe, den Behörden jedoch nicht die Erhebung einer Gebühr für den Fall der Ablehnung eines Informationsantrags untersage. Ein solches Verbot ergebe sich auch nicht aus dem Begriff der „Übermittlung“ von Informationen. Zudem könnten die deutschen Behörden bei der Ablehnung eines Antrags die Gebühr aus Billigkeitsgründen bis zu einem Viertel des vorgesehenen Betrags ermäßigen oder von ihrer Erhebung ganz absehen.

Das Gericht bewerte diese Argumentation wie folgt:

Zum einen ermächtigt Artikel 5 der Richtlinie die Mitgliedstaaten, eine Gebühr für die „Übermittlung“ einer Information zu erheben, nicht aber für die Durchführung von Amtshandlungen im Rahmen eines Informationsantrags.

Zum anderen steht der Zweck der Richtlinie, den freien Zugang zu den Informationen über die Umwelt zu gewährleisten und jede Beschränkung dieses freien Zugangs zu verhindern, einer Auslegung entgegen, die Einzelne davon abhalten könnte, einen Antrag auf Information zu stellen.

Keine Übermittlung

Auch kann eine Gebühr, die im Fall der Ablehnung eines Informationsantrags erhoben wird, nicht als angemessen erachtet werden, da in einem solchen Fall tatsächlich keine Übermittlung von Informationen im Sinne von Artikel 5 der Richtlinie stattfindet.

Insoweit ist die Rüge der Kommission somit begründet.